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Il sito “Aspiranti Uditori”, in concomitanza con la giornata per la giustizia, organizzata dalla Associazione Nazionale Magistrati in tutte le sedi giudiziarie ed aperta agli operatori del diritto ed alla società civile, sospende ogni attività, fatta salva per chiunque la possibilità di usufruire del servizio di posta elettronica del sito per ogni comunicazione che si dovesse ritenere necessaria. Attraverso la misura straordinaria della sospensione volontaria dell’attività, in aperta solidarietà con l’iniziativa adottata dall’ANM, si intende sensibilizzare tutti coloro i quali aspirano all’accesso alla magistratura sulle previsioni del disegno di legge n.1296, approvato in Commissione Giustizia del Senato lo scorso 25/9, che nel complesso delle sue disposizioni incide in senso profondamente negativo non solo sulla funzione giurisdizionale ma sulla stessa figura del magistrato.
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CONVIENE ANCORA ASPIRARE ALLA CARRIERA DEL MAGISTRATO?
E’ fortemente probabile che l’uso dell’impersonale “conviene”, nel titolo, induca a suggestioni di stampo prettamente economico-utilitaristico, ma – meglio sgombrare il campo da ogni dubbio – l’idea della convenienza che intendiamo esprimere si basa più in generale su una serie di aspirazioni delle quali quelle monetizzabili non sono parte determinante. Piuttosto, bisogna domandarsi, è possibile che l’unico desiderio del giovane studente (o, bontà sua, studioso) di diritto possa essere quello di entrare nei ruoli della magistratura, con tutto ciò che questa scelta tra l’altro comporta in termini di sacrifici collegati ad una carriera così diversa dalle altre? Così riproposta, la domanda va necessariamente riesaminata alla luce dell’approvazione, in data 25/9/2003, del disegno di legge delega n.1296 da parte della Commissione Giustizia del Senato: ciò che si tenterà di fare nel presente scritto, procedendo idealmente ad ordinare le disposizioni del ddl in modo da ripercorrere le varie tappe della carriera del magistrato. Non senza premettere anzitutto due avvertenze alla lettura: - la prima è che, viste le presunte aspirazioni di chi frequenta questo sito, ci si soffermerà più analiticamente sulle previsioni che il disegno di legge dedica a coloro che ambiscono a diventare magistrati; - la seconda è che verrà usato un carattere più grande - corpo 12 - per quelle parti dello scritto che prendono direttamente in esame le principali disposizioni del disegno di legge (al fine di facilitare il compito a coloro i quali desiderano unicamente puntare l’attenzione sulle novità che saranno apportate dalla normativa in discorso); mentre in carattere più piccolo - corpo 10 – si riporteranno quelle disposizioni del disegno di legge che appaiono più specifiche o tecniche, o semplicemente alcune osservazioni sull’argomento in esame.
L’ACCESSO ALLA MAGISTRATURA I molteplici criteri introdotti dall’art.2 del disegno di legge delega per la partecipazione al concorso per uditore giudiziario sortiscono un unico indubbio effetto: la sola laurea in giurisprudenza non è più sufficiente a potersi cimentare in questa prova, giacché i neo-laureati dovranno prima maturare ulteriori titoli o esperienze (tra essi, per fare alcuni esempi, l’abilitazione alla professione forense, il dottorato di ricerca in materie giuridiche, l’esercizio di funzioni direttive nella p.a. per almeno un triennio, lo svolgimento delle funzioni di magistrato onorario per almeno un quadriennio senza demerito). Se, in linea di principio, una tale previsione sembra garantire una maggiore preparazione di quei soggetti che arriveranno (più tardi) a cimentarsi con le prove di accesso alla carriera magistratuale, c’è da ricordare come l’esperienza attuale attesti che quasi nessuno si presenta ad un tale appuntamento senza aver frequentato corsi di preparazione al concorso, alcuni dei quali hanno acquisito indubbio rilievo nazionale. Come qualcun altro suggeriva, allora, la previsione di esperienze o titoli successivi alla laurea nascerebbe da un’esigenza fortemente sentita in chi organizza il concorso per uditore giudiziario: quello di creare uno sbarramento all’alto numero di domande di concorso degli ultimi anni. Se cosi è, non può non notarsi che la novità va in una direzione ben diversa da quella intrapresa con il d.lgs.398/97, che ha introdotto la famigerata prova preselettiva basata sui quiz a risposta chiusa: con la previsione di titoli o esperienze da affiancare alla nuda laurea sarebbe apparsa quantomeno opportuna la previsione dell’eliminazione di questo tipo di sbarramento… che, nel tentativo di ottimizzare i tempi, ottiene solo di svilire la prova al suo inizio. Ma portiamoci comunque alla fine di questa prova, e dunque all’immissione nei ruoli di uditore giudiziario. L’art.3 prevede l’istituzione della Scuola superiore delle professioni giuridiche, articolata in due sezioni: la prima, cui per ora ci riferiamo, è destinata a curare il tirocinio degli uditori giudiziari. Nell’intero periodo di uditorato, espletato sotto l’egida della Scuola di nuova istituzione, i freschi uditori giudiziari saranno sottoposti a valutazione secondo i criteri che seguono: - anzitutto è previsto che il detto periodo sia suddiviso in sessioni, e per ogni sessione sia compilata una scheda valutativa dell’uditore giudiziario, - in secondo luogo, all’esito del tirocinio è formulata una specifica valutazione di idoneità all’assunzione delle funzioni giudiziarie, formata in base a tutti i giudizi espressi sull’uditore nel corso del periodo di tirocinio, - se tale valutazione dovesse essere negativa, è previsto che l’uditore possa essere ammesso ad un ulteriore periodo di tirocinio, di durata non superiore a sei mesi, - a seguito di nuova valutazione negativa, lo stesso può essere (la norma aggiunge “a sua domanda e salvo controindicazioni assolute”) destinato ad un ufficio della pubblica amministrazione, anche in soprannumero, da assorbire con successive vacanze. Lasciando al lettore ogni commento, precisiamo che, in primo luogo, la delega non contiene nemmeno genericamente i criteri in base al quale l’uditore meriterebbe la valutazione negativa e che, quindi, probabilmente sul punto ci si richiamerà a quanto attualmente disposto dal Regolamento del tirocinio degli uditori (D.P.R.17 luglio 1998).
LA SEPARAZIONE DELLE FUNZIONI E LA FIGURA DEL P.M. Nell’art.1 della legge delega, la separazione delle funzioni, che l’attuale maggioranza ha posto alla base del suo programma di governo in materia di giustizia, prende definitivamente quota. La scelta tra le funzioni giudicanti (proprie del giudice) e le funzioni requirenti (proprie del pubblico ministero) è compiuta sin dal momento del concorso per l’accesso alla magistratura: il candidato si trova a dover indicare all’atto della domanda per l’esercizio di quali funzioni intenda concorrere, con la consapevolezza che ciò comporta il dover sostenere prove differenziate e persino l’essere sottoposto al giudizio di commissioni concorsuali di diversa composizione, con (eventualmente, aggiunge la norma) un unico presidente. Se la scelta cade sulle funzioni giudicanti, il candidato risultato vincitore del concorso sarà nominato giudice di tribunale o giudice del tribunale per i minorenni o magistrato di sorveglianza; se, al contrario, la scelta concerne le funzioni requirenti, esso potrà essere nominato sostituto procuratore della repubblica presso il tribunale ordinario o sostituto procuratore della repubblica presso il tribunale dei minorenni. La separazione delle funzioni, come è intuitivo, non è certo fine a se stessa, ma funzionale al mutamento “morfologico” dell’esercizio delle funzioni da parte del p.m. e dello stesso rapporto tra magistrati all’interno delle procure. Si inizia, all’art.5 del disegno di legge delega, a prevedere anzitutto l’esclusiva titolarità (e, correlativamente, l’esclusiva responsabilità) dell’esercizio dell’azione penale in capo al procuratore della Repubblica presso il tribunale, motivandola con la necessità di garantire la correttezza e l’uniformità di tale esercizio: tale soggetto delega ai suoi sostituti l’espletamento di singoli atti o la trattazione di determinati procedimenti. Dalla previsione del meccanismo della delega, discende che il procuratore della Repubblica determina i criteri per l’esercizio della stessa, potendo disporne la revoca in caso di “divergenza o di inosservanza dei criteri”. Lo stesso, inoltre, deve essere sentito quando gli atti dei sostituti incidono su diritti reali o sulla libertà personale degli individui. Infine, per chiudere il cerchio delle misure rivolte a garantire l’uniformità dell’esercizio dell’azione penale, il nominato art.5 prevede che il procuratore della Repubblica presso la corte d’appello acquisisca dalle procure distrettuali i dati e le notizie relative al predetto esercizio, notiziandone a sua volta il procuratore generale presso la Cassazione, con cadenza almeno annuale.
LA CARRIERA DEL MAGISTRATO Stabilita la già veduta separazione delle funzioni, deve subito dirsi che ciò non può non incidere anche sul passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti (e viceversa): l’art.1 della legge delega specifica che ciò non potrà che avvenire dopo almeno cinque anni di esercizio delle une o delle altre funzioni, mediante apposito concorso per titolo ed esami e previa frequentazione di corsi di formazione presso la Scuola superiore delle professioni giuridiche, di cui si è già detto. Va ricordato
che, secondo diversi criteri, l’opzione per l’esercizio di funzioni giudicanti
o di funzioni requirenti, con l’entrata in vigore del provvedimento in esame,
sarà logicamente necessaria anche per coloro che già espletano l’attività di
magistrato. Successivamente, la carriera del magistrato sarà scandita da passaggi di funzioni da attribuire (sempre e comunque) mediante concorsi: così dalle funzioni (giudicanti o requirenti) di primo grado si passerà alle funzioni (giudicanti o requirenti) di secondo grado, quindi alle funzioni (giudicanti o requirenti) di legittimità, infine si potrà concorrere per l’attribuzione delle funzioni semi-direttive o direttive. L’accesso a queste ultime funzioni, ad esempio, avverrà sulla base dei seguenti criteri: esame dei lavori giudiziari o scientifici prodotti dal magistrato, valutazione della laboriosità del magistrato e della sua capacità organizzativa, nonché, per le funzioni direttive, un successivo colloquio. L’esercizio delle funzioni direttive avrà una durata di quattro anni, dopodiché il magistrato potrà chiedere di esercitare tali incarichi, ma solo in un circondario, o addirittura in un distretto, diverso da quello nel quale ha esercitato i precedenti incarichi direttivi. Non è mancato chi, in Commissione Giustizia del Senato, ha criticato con toni molto accesi questo sistema di progressione di carriera, osservando come, in risposta alle ripetute critiche all’attuale criterio basato in pratica sulla sola anzianità di servizio, il disegno di legge n.1296 partorisce un sistema ben peggiore (tanto che il senatore in questione, avvocato di professione, è giunto ad augurarsi che la normativa in esame non entri mai in vigore). In effetti, i maggiori pericoli del sistema come sopra illustrato sono legati al prefigurarsi di una figura di magistrato che, quantunque abbia già dimostrato il possesso di determinate attitudini e competenze all’atto dell’accesso alla magistratura, sarà occupato a “rinverdire” di continuo le sue conoscenze generali di diritto (tenuto conto che i concorsi di carriera non risultano allo stato legati alle specifiche funzioni svolte dal magistrato), ad ovvio detrimento del lavoro nel frattempo esercitato.
LA FORMAZIONE PERMANENTE DEL MAGISTRATO Si è già detto della Scuola per le professioni giuridiche, e della sua articolazione in due sezioni (la prima, come visto, dedicata al tirocinio degli uditori giudiziari): la seconda sezione è invece destinata, a detta dell’art.3 della legge delega, alla formazione permanente dei magistrati (che viene pertanto sottratta al Consiglio Superiore della Magistratura, così come accade anche per la valutazione propedeutica all’affidamento di incarichi e, cosa ancor più allarmante, per la stessa organizzazione degli uffici giudiziari). In linea di principio, niente da dire sul fatto che si crei un’unica struttura di gestione che soddisfa la necessità del magistrato di elevare la propria professionalità nel corso della carriera, magari attraverso un apprendimento mirato al settore nel quale egli direttamente si trova ad esercitare le proprie funzioni, o che gli permetta proprio di transitare dalle une funzioni alle altre (augurandosi invece che, in virtù del sistema di progressioni di carriera come sopra delineato, gli stessi magistrati non siano portati a considerare la seconda sezione della Scuola come un “concorsificio” anche nei suoi obiettivi formativi). Ma, come è stato prontamente rilevato, non si capisce perché ciò debba avvenire attraverso una Scuola che, ricomprendendo l’intero panorama delle professioni giuridiche, è dotata di autonomia giuridica, organizzativa e funzionale: per i magistrati, che necessariamente godono di una sfera di autonomia costituzionalmente riconosciuta, nella pratica si ottiene una “autonoma dalla autonomia”. Senza contare che il personale interno alla Scuola, sempre secondo l’art.3, risulterà composto da personale dell’organico del Ministero della Giustizia o comandato da altre amministrazioni.
L’ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI GIUDIZIARI L’esame del n.14 dell’art.1 della legge delega svela come le disposizioni sinora esaminate facciano solo da “apripista” per una rinnovata concezione della gestione dell’attività giudiziaria e degli stessi magistrati in assegnazione presso gli uffici giudiziari. Tale articolo, infatti, nell’attribuire ai dirigenti amministrativi la titolarità e la rappresentanza degli uffici nel loro complesso, conferisce esclusivamente ad essi la cura dei rapporti con enti istituzionali e con i rappresentanti degli altri uffici giudiziari, nonché la competenza ad adottare i provvedimenti necessari per l'organizzazione dell'attività giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del personale di magistratura ed il suo stato giuridico. A sottolineare la particolare delicatezza della gestione dei rapporti che le procure tengono verso l’esterno, l’art.5 della legge delega afferma che il procuratore della Repubblica presso il tribunale mantiene personalmente (o mediante il già esaminato meccanismo della delega al proprio sostituto) i rapporti con gli organi di informazione. Tanto sta a cuore, al relatore del disegno di legge, il rapporto tra le procure e l’informazione che l’art.7, dedicato ai diversi illeciti disciplinari (su cui si ritornerà), sanziona ogni tipo di rapporto che il magistrato voglia tenere con gli organi di informazione al di fuori di quanto previsto dall’art.5: in pratica, questa funzione è propria del solo organo di vertice della procura o del magistrato da lui delegato. Trascuriamo, peraltro, di completare il discorso sull’organizzazione della magistratura nel suo insieme, che ricomprende anche le innovazioni dettate dalla legge delega in tema di composizione del Consiglio Superiore della Magistratura (peraltro sostanzialmente espropriato di alcune di quelle competenze oggi riconosciute all’organo al fine di assicurare l’autogoverno dei magistrati come sancito dalla Carta costituzionale), e le ulteriori disposizioni in tema di organizzazione gerarchica dei magistrati dislocati presso gli uffici giudiziari (che, secondo alcuni, arriverebbero addirittura a prefigurare un sostanziale aggiramento dell’art.107 comma terzo della Costituzione, in base al quale i magistrati si distinguono solo per diversità di funzioni). Di sicuro, la normativa nel suo complesso ottiene il risultato di accentuare il verticismo nell’ambito delle procure: come è stato detto in Commissione Giustizia, nella migliore delle ipotesi le più grandi risentiranno delle difficoltà ed inefficienze dovute al fatto che la maggior parte degli atti compiuti dai sostituti (quand’anche di obiettiva rilevanza minima) dovranno ottenere il visto del capo della procura. Venendo questi ultimi rilievi ad aggiungersi a quanto si è detto più sopra in tema di separazione delle carriere, appare ormai manifesto che il disegno di legge delega, seppure pretenda di ispirarsi ad un complessivo progetto di riforma, ha una particolare incidenza sull’organizzazione della giustizia penale, cioè su quel settore ove quasi quotidianamente la cronaca testimonia di un allarmante conflitto istituzionale tra poteri dello Stato.
I “NUOVI” ILLECITI DISCIPLINARI L’art.7 della legge delega prende in esame le ipotesi di infrazione disciplinare e di incompatibilità cui il magistrato può andare incontro nell’esercizio delle proprie funzioni. La delicatezza della natura e delle modalità di esercizio di queste ultime avevano già a suo tempo giustificato una specifica previsione normativa in tema di responsabilità civile dei magistrati: la legge 117 del 1988. Pur tuttavia, esse sono state ritenute in tutta evidenza così importanti da giustificare una serie di previsioni riconducibili a un diverso titolo di responsabilità (appunto quella disciplinare) le quali, ove e quando il disegno di legge entrerà in vigore, non avranno praticamente eguali nei paesi di alta tradizione giuridica. Sarebbe difficile mettere ordine tra le numerose ipotesi che finiscono per censurare anche la redazione di atti propri dell’ufficio quando essa sia viziata da errori, mancanze o incongruenze di una certa gravità; di sicuro, però, ci si aspetta che in seconda battuta, nell’esercizio della delega assegnata dalla legge, gli estensori della relativa normativa attendano al pesante compito di individuare tassativamente, e con una certa cura, quelle fattispecie disciplinari di illecito cui il magistrato può essere assoggettato. Non è immaginabile cosa potrebbe diventare, in caso contrario, la professione di magistrato: le uniche alternative percorribili sarebbero la scelta di un esercizio burocratico della funzione come unico rifugio possibile oppure la previsione in organico, presso la detta seconda sezione della Scuola di cui all’art.3, di psicanalisti di robusta fama. Tra le varie previsioni di illecito, ha suscitato particolare scalpore, non a torto, quella di cui al n.7 della lett.c del suddetto art.7: è disciplinarmente sanzionata “l'attività di interpretazione di norme di diritto che palesemente e inequivocabilmente sia contro la lettera e la volontà della legge o abbia contenuto creativo. Fermo quanto sopra e quanto previsto dal numero 3, non può dar luogo a responsabilità disciplinare l'attività di valutazione del fatto e della prova”. Sebbene i sostenitori di tale previsione, inserita all’ultimo momento nel corpo del disegno di legge, abbiano parlato di una norma atta a fronteggiare casi non di interpretazione bensì di “svolgimento di un’altra funzione, non attribuita dalla legge ai giudici, quale è la funzione legislativa” (come detto dal Presidente della Commissione Giustizia del Senato), appare in realtà manifesta la portata disgregatrice della norma sull’attività del giudice come oggi la conosciamo: si pensi ai numerosi esempi concreti (come nel caso della creazione di istituti giurisprudenziali che hanno permesso di risolvere questioni originate da leggi imprecise, o da lacune ordinamentali originarie o derivate da sovrapposizioni di discipline mal coordinate) in cui la sopra menzionata attività del giudice si è rivelata fondamentale; e si pensi, a completare il discorso, agli innumerevoli richiami, per la maggior parte ignorati, che la Corte Costituzionale ha inviato al Parlamento in casi nei quali ha individuato la necessità di un intervento legislativo proprio al fine di evitare una funzione suppletiva dei giudici. In Commissione Giustizia del Senato, ironicamente si è fatto notare come, in virtù della disposizione in discorso, proprio i giudici della Corte Costituzionale siano a fortissimo rischio di provvedimento disciplinare. In termini più generali, ad ogni modo, la previsione di illecito disciplinare in questione lascia fortemente perplessi: sembra che solo oggi si sia scoperto come quella del giudice sia un’attività mediatrice che porta la norma da generale ed astratta a parametro di regolazione del caso singolo e specifico, e che solo oggi si sia arbitrariamente deciso che tale attività è un’aberrazione.
LA VITA SOCIALE DEL MAGISTRATO L’art.7 prevede ancora la qualifica di illecito disciplinare per l’ipotesi in cui il magistrato sia iscritto a movimenti o enti (compresi, naturalmente, i partiti politici) che abbiano finalità politiche o svolgano attività di tale natura, o comunque partecipi ad attività o iniziative che non abbiano carattere scientifico, ricreativo, sportivo o solidaristico. La portata innovativa della norma si legge in quest’ultimo periodo: che infatti il magistrato non potesse essere iscritto a movimenti anche solo tendenzialmente politici, non è una novità (seppure, al riguardo, nessuna legge abbia dato attuazione alla norma costituzionale di carattere programmatico contenente il divieto); ma che il giudice non possa essere neanche partecipe di una qualunque iniziativa presa da determinati movimenti, significa senza esagerazione una cosa sola: si decreta che il magistrato non è più cittadino, perché non ha più le libertà comunemente riconosciute ad ogni cittadino. Se il caso appena esaminato nel paragrafo precedente cambia radicalmente l’esercizio della funzione da parte del magistrato, quest’ultima norma incide sulla sua stessa vita, sul diritto di esprimere le proprie posizioni. Una situazione che l’Associazione nazionale Magistrati ha efficacemente descritto come segue: “La preclusione di qualsiasi forma di partecipazione del magistrato alla vita sociale e al dibattito pubblico (con la eccezione, praticamente indecifrabile, delle attività di carattere scientifico, ricreativo, sportivo o solidaristico) sembra condannare il magistrato ad una condizione di isolamento sociale e culturale ed una sostanziale marginalità sociale”. Con tutto il rispetto per i componenti della Commissione Giustizia del Senato, è chiaro come i concetti di imparzialità ed indipendenza del giudice siano così impropriamente richiamati da giustificare un puro arbitrio, tale da lasciar pensare davvero che siamo in presenza di una disposizione “punitiva” nei confronti della categoria. Di fronte ad una norma del genere, la motivazione della necessità che non sia lesa la credibilità della magistratura nel suo insieme ci pare non stare minimamente in piedi. Piuttosto (ed anche riguardo a quanto detto nel precedente paragrafo), appare ampiamente condivisibile la posizione di quel senatore che, in sede di dibattito sul disegno di legge in esame, ha ricordato come sarebbe ben più logico che le garanzie di legittimità dell'azione giudiziaria fossero rinvenute all'interno del sistema anziché rimandarle a controlli di carattere esterno.
LE PROSPETTIVE ECONOMICHE DEL MAGISTRATO Sorridendo tra i denti, bisogna dire che almeno per ciò che riguarda il trattamento economico del magistrato, le ambizioni “pecuniarie” dell’aspirante uditore possono continuare ad essere pienamente giustificate. Non solo, infatti, nessun emendamento del disegno di legge delega ha toccato direttamente le buone retribuzioni dei magistrati, ma queste, a decorrere dal 1 luglio 2003, hanno subito un aumento, a seguito della trattativa con il Ministero dell’Economia, di circa il 5 % (in adeguamento alle retribuzioni delle magistrature speciali e dell’avvocatura dello Stato). Dal che ne discende che la domanda posta all’inizio di questo scritto non era casuale: probabilmente, per affermare la “convenienza” ad aspirare alla magistratura, bisognerà in futuro davvero guardarvi secondo una prospettiva economico-utilitaristica. Per chi invece non si accontenta (ed intimamente speriamo che nessuno di voi lo faccia), il segnale dato dall’Associazione Nazionale Magistrati in questa giornata è sufficientemente forte, e va capito e seguìto da quanti aspirano a diventare magistrati. Diversamente, accontentarsi significherà più che altro parafrasare debolmente quanto disse un fine umorista e concludere che “il problema non è la pensione, il problema è arrivarci vivi”.
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